Das Videoüberwachungsverbesserungsgesetz

Nachfolgend ein Beitrag vom 5.5.2017 von Albrecht/Wessels, jurisPR-ITR 9/2017 Anm. 2

A. Einleitung

Unter dem Eindruck terroristischer Anschläge im öffentlichen Raum hat der Bundestag ein Gesetz zur „Verbesserung der Videoüberwachung“ beschlossen. Angesichts der im Sommer 2016 stattgefundenen Angriffe auf das öffentliche Leben in München und in Ansbach sei es notwendig, bei den Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Videoüberwachung durch private Stellen nach § 6b BDSG in bestimmten Bereichen die Sicherheitsbelange und Interessen der sich dort aufhaltenden Personen bei der gesetzlich vorgesehenen Abwägungsentscheidung stärker zu berücksichtigen.

Der bisherige § 6b Abs. 1 BDSG wird dazu um einen Satz 2 ergänzt, nach welchem bei der Videoüberwachung von „öffentlich zugänglichen großflächigen Anlagen oder Fahrzeugen“ und „öffentlich zugänglichen großflächigen Einrichtungen des öffentlichen Schienen-, Schiffs- und Busverkehrs“ der Schutz von Leben, Gesundheit oder Freiheit von sich dort aufhaltenden Personen als ein „besonders wichtiges Interesse“ gilt, das bei der Entscheidung über die Zulässigkeit der Überwachungsmaßnahme zu berücksichtigen ist. Privaten Betreibern entsprechender Einrichtungen und Anlagen soll es damit erleichtert werden, Videoüberwachungseinrichtungen zu installieren, um potentielle Schäden frühestmöglich zu verhindern und dadurch zugleich im öffentlichen Interesse die Sicherheit der Bevölkerung präventiv zu erhöhen.

Auch hinsichtlich der Zulassung der Verarbeitung und damit auch insbesondere bezüglich der Übermittlung der mittels Videoüberwachungseinrichtungen erstellten Aufnahmen an Dritte soll eine Abwägung stattfinden, für die § 6b Abs. 1 Satz 2 BDSG entsprechend zur Anwendung zu bringen ist.

B. Die Neuregelung im Einzelnen

I. Öffentlich zugängliche großflächige Anlagen

Zu den öffentlich zugänglichen, großflächigen Anlagen nach § 6b Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BDSG zählt der Gesetzgeber beispielhaft Sport-, Versammlungs- und Vergnügungsstätten, Einkaufszentren und Parkräume. Im Allgemeinen sollen darunter sämtliche „bauliche Anlagen“ fallen, die nach dem erkennbaren Willen des Betreibers von jedermann betreten oder genutzt werden können und von ihrer Größe her geeignet sind, eine größere Anzahl von Menschen aufzunehmen.1 Auch weitere „Flächen“, die eine gleichzeitige Anwesenheit vieler Menschen bei Veranstaltungen ermöglichen, ganz oder teilweise aus baulichen Anlagen bestehen und daher auch besonderen baurechtlichen Bestimmungen der Länder und der Baunutzungsverordnung unterliegen, sind erfasst.2

In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass sich der Gesetzgeber bei der Bestimmung des räumlichen Anwendungsbereichs der Neuregelung an den baurechtlichen Regelungen der Länder orientiert. Unter „baulichen Anlagen“ sind demnach wohl entsprechend § 2 MBO3 sämtliche „mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen“ zu verstehen. Darüber hinaus wird man sich bei den übrigen „Flächen“ an dem Begriff der Versammlungsstätten nach den jeweiligen Landesbauordnungen orientieren können.4 Eingegrenzt wird der räumliche Anwendungsbereich wiederum durch das Merkmal der „Großflächigkeit“ bzw. der Ermöglichung der gleichzeitigen Anwesenheit einer größeren Anzahl von Menschen. Wo hier die Grenze zu ziehen ist, bleibt vorerst unklar, wird aber jeweils für den Einzelfall unter Heranziehung der landesbauordnungsrechtlichen Vorschriften zu bestimmen sein.

Der ursprüngliche Anwendungsbereich von § 6b Abs. 1 BDSG für „öffentlich zugängliche Räume“ verliert seine eigenständige Bedeutung aber keinesfalls. So gilt dieser weiterhin etwa für die Überwachung von Wald- und Wiesenflächen beim Einsatz von Wildkameras.5 Auch die „mobile“ Videoüberwachung durch Dashcams ist weiterhin an § 6b Abs. 1 Satz 1 BDSG zu messen.6 Hinsichtlich der Anlagen oder Flächen, die die oben genannten Voraussetzungen (erhöhter Publikumsverkehr) nicht erfüllen, ist auch künftig auf § 6b Abs. 1 Satz 1 BDSG zurückzugreifen.

II. Einrichtungen und Fahrzeuge des Schienen-, Schiffs- und Busverkehrs

Der tatbestandliche Anwendungsbereich von § 6b Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BDSG ist weitgehend eindeutig. Unter den Begriff der „Einrichtungen“ fallen dabei nicht nur die Verkehrsmittel selbst, sondern vielmehr auch Bahnhöfe, Anlegestellen sowie andere Halte- und Umsteigeplätze.7

III. Schutz persönlicher Rechtsgüter als besonders wichtiges Interesse

Kernpunkt der Neuregelung ist sodann die vom Gesetzgeber als solche bezeichnete, „normative Gewichtungsvorgabe“8 zugunsten des Schutzes von Leben, Gesundheit und Freiheit der sich in entsprechenden hochfrequentierten Räumen aufhaltenden Personen. Durch die Formulierung „gilt … als ein besonders wichtiges Interesse“ soll die erforderliche Abwägungsentscheidung zugunsten der Zulässigkeit des Einsatzes einer Videoüberwachungsmaßnahme geprägt werden.9 Hierdurch sollen somit auch die Betreiber solcher Anlagen, Einrichtungen und Fahrzeuge in ihrem eigenen Interesse einen Beitrag zur Sicherheit der sich dort aufhaltenden Personen leisten, der gleichzeitig im öffentlichen Interesse liegt.10 Selbiges gilt nach § 6b Abs. 3 Satz 2 BDSG für die Weiterverarbeitung und Speicherung der Überwachungsaufnahmen.

Dabei lässt sich schon grundsätzlich fragen, inwieweit sich die bis zur Neuregelung geltende Rechtslage von der nunmehr zu beachtenden „Gewichtungsvorgabe“ überhaupt unterscheidet. Denn auch die ursprüngliche Fassung des § 6b BDSG verlangte eine Abwägung zwischen den durch die Zwecke der Videoüberwachung bestimmten grundrechtlich geschützten Positionen der Anwender von Videotechnik und den Interessen derjenigen, die Objekte der Überwachung sind.11 Auch nach altem Recht waren absolut geschützte Rechtsgüter wie Leben und körperliche Integrität und Freiheit der Person bereits umfassend zu berücksichtigen.12 Die Gewichtungsvorgabe könnte mithin eine lediglich klarstellende Funktion aufweisen.13

Eine solche Klarstellung vermag jedoch nichts daran zu ändern, dass auch in den betroffenen Einsatzfeldern die Darlegung eines „berechtigten Interesses“ seitens des Verwenders von Videoüberwachungstechnik stets zwingend erforderlich bleibt. Einigkeit besteht dahingehend, dass die Gefahrenabwehr grundsätzlich ein berechtigtes Interesse i.S.d. § 6b Abs. 1 BDSG darstellen kann.14 Welche Anforderungen an die bestehende Gefahrenlage zu stellen sind, ist indes umstritten. Teilweise wird hierfür lediglich eine „abstrakte Gefährdungslage“ verlangt, wofür schon genügen soll, dass eine Situation vorliegt, „die nach der Lebenserfahrung typischerweise gefährlich ist.“15 Andere fordern hingegen das Vorliegen einer Gefahrenlage, die durch „konkrete, also einzelfallbezogene Tatsachen begründbar ist.“16 In diese Richtung geht auch die Rechtsprechung, die eine „konkrete Gefährdungslage“ dann annimmt, wenn sie auf konkrete, einzelfallbezogene Tatsachen gestützt werden kann, aus denen sich der zu erwartende Eintritt einer Gefahr ergibt.17 Dies erfordert die Darlegung konkreter Vorfälle und ggf. Statistiken, während die bloße Behauptung oder die allgemeine Vermutung einer Rechtsverletzung nicht genügen kann.18

Daraus folgt also für die vorliegende Regelung, dass die vom Gesetzgeber prognostizierte „allgemeine Terrorgefahr“ in frequentierten Bereichen nach keiner dieser Auffassungen ein berechtigtes Interesse begründen kann. Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, warum der Aufenthalt in hochfrequentierten Bereichen generell abstrakt gefährlich sein soll. Die in der Gesetzesbegründung angeführten Einzelfälle können eine allgemeine, abstrakte Gefahr für sämtliche hochfrequentierte, öffentliche Bereiche objektiv nicht begründen. Letztendlich läuft der vorgegebene Zweck des Gesetzes damit aber vollständig leer, denn ein „berechtigtes Interesse“ zur Abwehr von Terrorgefahren ist schon nach der insoweit großzügigeren Auffassung, die nur eine abstrakte Gefahr verlangt, nicht gegeben. Im Übrigen erscheint es ohnehin höchst fragwürdig, wenn der Gesetzgeber versucht, die Erforderlichkeit einer abstrakt-generellen Regelung mit wenigen Einzelfällen zu rechtfertigen.

Freilich ist in den betroffenen Bereichen auch weiterhin die Darlegung einer abstrakten Gefährdungslage denkbar, wie etwa bei einer vermehrten Zahl von Einbrüchen und Ladendiebstählen in einem Einkaufszentrum. Der Betreiber muss diese Gefährdungslage aber dann im Einzelfall durch eine umfassende Darlegung der Tatsachenlage gegenüber der zuständigen Aufsichtsbehörde begründen. Ein einfacher Hinweis auf die Abwehr von allgemeinen Terrorgefahren kann indes in keinem Fall für die Rechtfertigung der Videoüberwachung genügen.

C. Verfassungsrechtlicher Kontext

I. Gesetzgebungskompetenz

Wie im gesamten Bereich des Datenschutzes stützt sich der Bund bei der vorliegenden Regelung mangels einer eindeutigen geschriebenen Gesetzgebungskompetenz auf ein Bündel verschiedener Annexkompetenzen, die im Rahmen des Datenschutzrechts eine Rolle spielen können.19 Für das vorliegende Gesetz sind dies insbesondere die Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) und Art. 74 Nr. 22 GG (Straßenverkehr). Eine bundeseinheitliche Regelung sei nach Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse schon deswegen erforderlich, da sie einer Rechtszersplitterung entgegenwirke.20

Diese Begründung ist schon deshalb nicht überzeugend, weil nach der Rechtsprechung des BVerfG eine Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers nur dann ausgelöst wird, wenn eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen droht, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder nicht hingenommen werden kann.21 Worin diese nicht hinnehmbaren Folgen mit Blick auf den Zweck der Gefahrenabwehr liegen sollen, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht näher begründet. Eine gewisse Rechtszersplitterung ist in einem föderativen Bundesstaat unvermeidbar.22

II. Privatisierung staatlicher Aufgaben

Aus der Gesetzesbegründung geht deutlich hervor, dass das Gesetz schwerpunktmäßig der präventiven Bekämpfung von Straftaten und Terrorismus in den genannten öffentlichen Bereichen dienen soll. Mit den Videoaufzeichnungen sollen „der Polizei und Staatsanwaltschaft wirksamere Mittel für die Ermittlungstätigkeit zur Verfügung“ stehen.23 Gefahrenabwehr ist aber originäre Aufgabe des Staates; die Gesetzgebungskompetenz hierzu liegt grundsätzlich bei den Ländern, Art. 70 GG. Insofern sich private Stellen für den Zweck der Videoüberwachung auf die öffentliche Sicherheit berufen können, so ist dies systematisch fragwürdig.24 Denn im Ergebnis sollte damit offenbar eine versteckte, „mittelbare“ Regelung staatlicher Eingriffsbefugnisse erfolgen, deren Standort man eigentlich in den Polizeigesetzen der Länder bzw. in der Strafprozessordnung erwarten würde.25 Caspar weist etwa darauf hin, dass ähnliche Privatisierungsversuche bereits im Bereich der Parkraumüberwachung sowie der Geschwindigkeitsmessung im Straßenverkehr als verfassungsrechtlich unzulässig bewertet wurden und gleiches auch für die vorliegende Gefahrenabwehr mittels Videoüberwachung gelten müsse.26 Auch wenn die Reichweite der Privatisierungsmöglichkeit staatlicher Hoheitsbefugnisse seit jeher im Einzelnen umstritten ist27, ist die vorliegende Regelung allein schon vor dem Hintergrund der Wertungen der Art. 20 Abs. 3, 33 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich jedenfalls zweifelhaft.28 Sie hat aber jedenfalls keine Auswirkungen, da die derzeitige Rechtslage ohnehin unverändert bleibt.

III. Präventive Wirkung von Videoüberwachung

Bemerkenswert ist weiter, dass der Gesetzgeber kaum ein Wort dazu verliert, ob die Videoüberwachung überhaupt ein geeignetes Mittel darstellt, um den angestrebten Zweck der Abwehr und Vorbeugung von Straftaten und Terroranschlägen zu erreichen. Es wird nur darauf verwiesen, sie könne dazu beitragen, „potentielle Täter etwa bei der Erkundung von Örtlichkeiten im Vorfeld oder unmittelbar vor einer Tatbegehung“ zu erkennen.29 Obwohl in der Expertenanhörung des Bundestages ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, scheint der Gesetzgeber damit die Tatsache zu ignorieren, dass die präventive Wirkung von Videoüberwachung stark umstritten und wissenschaftlich jedenfalls nicht eindeutig belegt ist.30 Im Gegenteil belegt der tragische Anschlag des vergangenen Jahres 2016 in Berlin, dass sich Terroristen von vermehrter Videoüberwachung nicht zurückschrecken lassen, sondern diese im Zweifel noch für ihre Zwecke ausnutzen.31

Obgleich Videoüberwachung von einem großen Teil der Bevölkerung akzeptiert wird und das Gesetz ein allgemeines Gefühl von Sicherheit vermitteln mag, ist es zur tatsächlichen Verhinderung von Straftaten im Grunde ungeeignet.32 Das „allgemeine Sicherheitsgefühl“ ist auch kein anerkanntes Schutzgut des Gefahrenabwehrrechts. Überdies hätte auch ein insoweit zumindest rechtspolitisch schützenswertes „Sicherheitsgefühl“ jedenfalls hinter der informationellen Selbstbestimmung zurückzutreten. Dabei ist auch zu bedenken, dass staatliche Überwachungsmaßnahmen stets auf ein notwendiges Maß zu beschränken sind, um die Freiheitswahrnehmung des Einzelnen zu bewahren (sog. „Überwachungsgesamtrechnung“).33

Anders ist freilich die Verwendung von Videoaufzeichnungen zur Strafverfolgung zu bewerten, deren Wirksamkeit im Grundsatz nicht zu bestreiten ist. Hier bestehen aber bereits hinreichende Zugriffsmöglichkeiten: Zum einen kann die erhebende Stelle diese Daten nach den §§ 6b Abs. 3 Satz 2 BDSG sowie den §§ 161 Abs. 1, 163 StPO an die zuständige Behörde übermitteln, zum anderen können solche Aufzeichnungen auch im Wege der Beschlagnahme herausverlangt werden.34 Die Einführung der Gewichtungsvorgabe für die Übermittlung dieser Daten nach § 6b Abs. 3 Satz 2 BDSG ist damit auch aus diesem Grunde abzulehnen.

D. Fazit

Die aufgeworfenen Kritikpunkte erhärten den Eindruck, dass das vorliegende Gesetz aus überwiegend symbolpolitischen Motiven heraus entstanden ist. Dabei wird die Verbesserung der Sicherheitslage durch Videoüberwachung suggeriert, ohne dass dieser Befund kriminologisch fundiert wäre.35 Die Einführung der „normativen Gewichtungsvorgabe“ in § 6b BDSG zieht aber keine Änderung der Rechtslage nach sich. Wie oben gezeigt, wird dadurch lediglich ausgesprochen, was bisher ohnehin schon galt. Auch wenn der Gesetzgeber dies beabsichtigt, kann die Regelung nicht zu einer Neujustierung der Interessenabwägung im Bereich der privaten Videoüberwachung führen – für den Zweck der präventiven Terrorismusbekämpfung scheitert dies bereits am Vorliegen einer abstrakten Gefahr.

Der Vorschrift wurde teilweise vorgeworfen, dass sie die gebotene Einzelfallabwägung in unverhältnismäßiger Weise beschränke.36 Diese Kritik ist zwar in Bezug auf die Intention des Gesetzgebers durchaus berechtigt, kann allerdings insofern dahinstehen, als durch die Neuregelung überhaupt keine Änderung der Rechtslage erzielt werden kann.

Es ist zu hoffen, dass sich die zuständigen Aufsichtsbehörden nicht von dieser „Mogelpackung“ des Gesetzgebers verleiten lassen, sondern sich weiterhin an den unverändert geltenden Grundsätzen des § 6b BDSG orientieren. Sofern ein besonderes Interesse am Einsatz von Videotechnik im öffentlichen Bereich begründet werden soll, müssen sich Betreiber weiterhin an den anerkannten Anforderungen zur privaten Videoüberwachung im öffentlichen Raum ausrichten.37 Von einem zukünftigen Rückgriff auf die „allgemeine Terrorgefahr“ zur Darlegung eines berechtigten Interesses kann daher nur abgeraten werden.

Fußnoten

1) BT-Drs. 18/10941, S. 10.

2) BT-Drs. 18/10941, S. 10.

3) Musterbauordnung (MBO).

4) Nach § 2 Abs. 1 BayVStättV sind Versammlungsstätten „bauliche Anlagen oder Teile baulicher Anlagen, die für die gleichzeitige Anwesenheit vieler Menschen bei Veranstaltungen, insbesondere erzieherischer, wirtschaftlicher, geselliger, kultureller, künstlerischer, politischer, sportlicher oder unterhaltender Art, bestimmt sind sowie Schank- und Speisewirtschaften.“

5) Vgl. dazu Albrecht, jurisPR-ITR 9/2015 Anm. 2.

6) Zur Überwachung durch Dashcams vgl. Wessels, JurPC 2015, Web-Dok. 186/2015.

7) BT-Drs. 18/10941, S. 10.

8) BT-Drs. 18/10941, S. 8.

9) BT-Drs. 18/10941, S. 10.

10) BT-Drs. 18/10941, S. 10.

11) OVG Lüneburg, Urt. v. 29.09.2014 – 11 LC 114/13 – NJW 2015, 502, 507; dazu auch Albrecht, LTO v. 16.11.2016, abrufbar unter: http://www.lto.de/recht/hintergruende/h/entwurf-bundesregierung-videoueberwachungsverbesserungsgesetz-verbessert-nichts/, zuletzt abgerufen am 21.04.2017.

12) VG Hannover, Urt. v. 14.07.2011 – 10 A 5452/10 – ZD 2011, 92.

13) A.A. v. Lewinski, BT-Ausschussdrucksache 18(4)785 A, S. 5, der unter Bezugnahme auf die Gesetzgebungsmaterialien bestätigt, dass die Abwägungsparameter „neu gewichtet“ werden.

14) Vgl. Brink in: Wolff/Brink, BeckOK-Datenschutzrecht, 19. Edition, Stand: 01.02.2017, § 6b BDSG Rn. 48; Scholz in: Simitis, BDSG, 8. Aufl. 2014, § 6b Rn. 79; OVG Lüneburg, Urt. v. 29.09.2014 – 11 LC 114/13 – NJW 2015, 502, 505.

15) Scholz in: Simitis, BDSG, § 6b Rn. 79.

16) Vgl. Brink in: Wolff/Brink, BeckOK-Datenschutzrecht, § 6b BDSG Rn. 48; dahingehend auch Stöber, NJW 2015, 3681, 3684.

17) So etwa VG Saarlouis, Urt. v. 29.01.2016 – 1 K 1122/14 – ZD 2016, 549, 550 mit bestätigender Anmerkung Schnabel, PharmR 2016, 177, 179 f.; OVG Lüneburg, Urt. v. 29.09.2014 – 11 LC 114/13 – NJW 2015, 502, 505.

18) VG Saarlouis, Urt. v. 29.01.2016 – 1 K 1122/14 – ZD 2016, 549, 550.

19) BT-Drs. 18/10941, S. 10.

20) BT-Drs. 18/10941, S. 8.

21) BVerfG, Urt. v. 21.07.2015 – 1 BvF 2/13 – NJW 2015, 2399, 2402.

22) Vgl. v. Lewinski, BT-Ausschussdrucksache 18(4)785 A, S. 6.

23) BT-Drs. 18/10941, S. 2.

24) Vgl. auch Brink in: Wolff/Brink, BeckOK-Datenschutzrecht, § 6b BDSG Rn. 104.2.

25) So auch die Stellungnahme des DRB Nr. 20/2016, November 2016, abrufbar unter: http://www.drb.de/fileadmin/docs/Stellungnahmen/2016/DRB_161110_Stn_Nr_20_Video%C3%BCberwachungsverbesserungsgesetz.pdf, zuletzt abgerufen am 21.04.2017.

26) Caspar, BT-Ausschussdrucksache 18(4)785 F, S. 11.

27) Zum ganzen ausführlich Stober, NJW 2008, 2301.

28) Vgl. auch die Stellungnahme des DRB Nr. 20/2016, November 2016, abrufbar unter: http://www.drb.de/fileadmin/docs/Stellungnahmen/2016/DRB_161110_Stn_Nr_20_Video%C3%BCberwachungsverbesserungsgesetz.pdf, zuletzt abgerufen am 21.04.2017.

29) BT-Drs. 18/10941, S. 10.

30) Dazu Feltes/Ruch, BT-Ausschussdrucksache 18(4)785 C, S. 3 f.

31) Vgl. https://www.welt.de/politik/deutschland/article160868298/Amri-posierte-nach-Tat-mit-IS-Gruss-vor-Kamera-am-Bahnhof-Zoo.html, zuletzt abgerufen am 21.04.2017.

32) Vgl. auch Roßnagel, ZRP 2013, 126.

33) Roßnagel, NJW 2010, 1238, 1242.

34) Singelnstein, NStZ 2014, 305, 307.

35) Vgl. allgemein Roßnagel, ZRP 2013, 126, der in Bezug auf die zunehmende Ausweitung von Videoüberwachung konstatiert: „Der Mehrgewinn für den Grundrechtsschutz wäre also sehr gering, der Grundrechtseingriff aber sehr groß.“

36) In diese Richtung Caspar, BT-Ausschussdrucksache 18(4)785 F, S. 17; vgl. auch die Stellungnahme der Deutschen Vereinigung von Datenschutz vom 06.11.2016, S. 3 f., abrufbar unter: http://www.netzwerk-datenschutzexpertise.de/sites/default/files/dvd_g_videoueberwachung_03.pdf, zuletzt abgerufen am 21.04.2017.

37) Vgl. ausführlich zu den einzelnen Einsatzszenarien Stöber, NJW 2015, 3681.